Evoluzione legislativa del mercato del lavoro

In Italia il lavoro è tutelato a partire dal dettato costituzionale. Si parte infatti dalla consapevolezza che nel rapporto di lavoro il lavoratore è strutturalmente il soggetto più debole (e non soggetto paritario come in un qualsiasi contratto commerciale) e, in quanto tale, oggetto di tutele sia di carattere normativo (il diritto del lavoro), che di carattere rappresentativo contrattuale. Nascono da questo presupposto alcuni articoli cardine della costituzione repubblicana:
– Art. 1 L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. [..]
– Art. 35 La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni. [..]
– Art. 36 Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo
lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa.
La durata massima della giornata lavorativa è stabilita dalla legge.
Il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite, e non può rinunziarvi.
– Art. 39 [..] I sindacati registrati hanno personalità giuridica. Possono, rappresentati unitariamente in proporzione dei loro iscritti, stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce.[..]
– Art. 40 Il diritto di sciopero si esercita nell’ambito delle leggi che lo regolano.

La flessibilità del lavoro, dal punto di vista giuridico, può essere riferita al tipo di rapporto che si instaura con il datore di lavoro, oppure al contenuto di questo rapporto, e cioè ai diritti e agli obblighi che ne scaturiscono; o infine, al modo in cui il rapporto si può sciogliere. Possono essere così definite tre tipologie di flessibilità del lavoro:
a) flessibilità nell’accesso o tipologica
b) flessibilità nell’esercizio o funzionale
c) flessibilità in uscita o numerica
Tutte e tre le forme di flessibilità hanno avuto sviluppi diversi, in larga parte connessi alle modifiche dei processi economici e produttivi, che possono essere inquadrati in tre fasi temporali:

– Dalla Costituzione fino al 1970
– Dal 1970 al 2000
– Dal 2000 ad oggi

Prima fase – Dalla Costituzione fino al 1970

La fase storica che va dagli anni ‘50 alla fino alla metà degli anni ‘70 è stata caratterizzata da un accelerato sviluppo industriale, imperniato sulla grande fabbrica; da modelli organizzativi rigidi, a catena, con produzione di magazzino. In questo quadro le tre forme di flessibilità si configurano, per grandi linee, con la caratteristica della flessibilità nell’accesso (o tipologica) seppur limitatissima. Le diverse forme di impiego sono in alcuni casi addirittura vietate con un uso pressoché esclusivo del rapporto a tempo pieno e indeterminato. Sono poche le altre tipologie di accesso, disciplinate da leggi ordinarie:
– Legge n. 25/1955: disciplina l’apprendistato;
– Legge n. 264/1958: (in seguito, Legge n. 877/1973) lavoro a domicilio;
– Legge n. 230/1962: disciplina il lavoro a tempo determinato, ammesso soltanto per situazioni occasionali e straordinarie nell’attività delle imprese oppure per specifici settori produttivi.
Tale modello di rigidità nell’accesso è sostenuto attraverso il monopolio pubblico del collocamento, basato sulla regola della c.d. richiesta numerica per l’avviamento al lavoro e quattro sul divieto di mediazione privata tra domanda e offerta di lavoro (Legge n. 264/1949); nonché dal divieto di intermediazione e interposizione di manodopera (Legge n.1369/1960). Altra caratteristica è la flessibilità nell’esercizio (o funzionale). Per gli orari di lavoro continua infatti a far riferimento il R.D.L. n. 692/1924. Il ciclo produttivo rigido peraltro non richiede grandi flessibilità organizzative. Ultimo aspetto da considerare è quello della flessibilità in uscita (o numerica). Parliamo in questo caso di sospensioni temporanee: nel 1945 con il D.Lgs. Lgt. n. 788 viene istituita la Cassa integrazione Guadagni (in seguito regolata con Legge n. 164/1975), con la Legge n. 1115/68 viene istituita la Cassa integrazione straordinaria (CIGS). Trattiamo di licenziamenti individuali, dove vige inizialmente il codice civile del 1942. Ai sensi del:
– art. 2118: abbiamo un recesso libero con preavviso, secondo il quale ognuno può recedere dal contratto di lavoro a tempo indeterminato dando il preavviso.
– art. 2119: giusta causa, ovvero recesso senza preavviso.
Un punto cardine della riforma del mercato del lavoro è la legge n. 604/1966 con cui si introduce il giustificato motivo e la tutela obbligatoria dei lavoratori. Ma è sicuramente con la legge n. 300/1970 che si ha una vera svolta legislativa: “Lo Statuto dei lavoratori” è il culmine del suddetto intervento normativo. Tra le maggiori novità bisogna sottolineare:
– la flessibilità nell’esercizio (o funzionale);
– Il divieto di demansionamento (art. 13) che favorisce i processi di tutela sul lavoro;
Nel contempo, il diritto di organizzazione e rappresentanza dei lavoratori sposta nella contrattazione, nei fatti, il governo dell’organizzazione del lavoro.

Seconda fase – dalla metà degli anni ‘70 al 2000: la flessibilità regolamentata

La crisi petrolifera sarà un evento importante della storia, i mutamenti del mercato sono impellenti; lo spostamento sempre più accentuato dalla produzione a magazzino a quella in tempo reale è ormai una realtà non più trascurabile; il decentramento produttivo è sempre maggiormente considerato dall’imprenditore. Queste sono le cause che motivano gradualmente cambiamenti significativi sull’uso della flessibilità con forti modifiche nell’ordinamento giuridico. La flessibilità nell’accesso: è qui che si registrano le modifiche più significative, con interventi che incidono sia sulla tipologia dei rapporti di lavoro, che sulla modalità di assetto del collocamento pubblico. Con la c.d legislazione dell’emergenza si cerca di affrontare la forte crisi economica degli anni ’70 e creare nuovi posti di lavoro in particolare rispetto all’occupazione giovanile (Legge n. 285/1977 e Legge n. 845/1978 sulla formazione professionale). Con la legge n. 863/1984 si introduce il part time, che risponde alle esigenze di un mercato del lavoro più aperto alle figure femminili. Nel contempo, si introduce la prima grande tipologia di accesso flessibile, il contratto di formazione e lavoro con la previsione di 24 mesi di durata massima e l’obbligo di conversione in tempo indeterminato del 40%; per questa tipologia sono previsti, inoltre, vantaggi di carattere contributivo e apertura alla c.d. richiesta nominativa. Con la legge n. 56/1987 si innova il lavoro a termine con l’ampliamento delle ipotesi in cui si può assumere. Si affida ai contratti collettivi nazionali la possibilità di introdurre nuove causali rispetto a quelle fissate per legge; si affida ai contratti nazionali la facoltà di fissare percentuali massime rispetto al tempo indeterminato con cui assumere a termine; si norma il diritto di precedenza dei lavoratori stagionali, già impegnati presso la stessa azienda, con la medesima qualifica, rispetto alle nuove assunzioni. Si riordina il collocamento pubblico. Alle commissioni regionali per l’impiego sono affidate facoltà di deroghe al principio della numerica per l’assunzione dei lavoratori. Con la legge n. 407/1990 si consentono le assunzioni nominative anche per i disoccupati di lunga durata: nei fatti, rappresenta, almeno nel Mezzogiorno, l’abbandono del principio della chiamata numerica. Ancora: la legge n. 223/1991 sancisce in modo totale e definitivo il passaggio alle assunzioni nominative. La legge n. 335/1995: riforma le pensioni e si prende atto di un fenomeno in crescita nel mercato del lavoro: le collaborazioni coordinate e continuative, mai disciplinato prima se non da previsioni del codice di procedura civile, introducendo per la prima volta in capo a tali figure la contribuzione obbligatoria. Infine la legge n. 196/1997: la prima sul sistema di flessibilità. Si introduce per la prima volta il lavoro interinale con una deroga alla legge n. 1369/1960 sul divieto di interposizione di manodopera. Si prevede un impianto normativo caratterizzato da una forte regolamentazione e dal ruolo di governo delle parti sociali. Si interviene anche sulla Cassa integrazione ordinaria e si introduce la Cassa integrazione straordinaria per crisi; cessa la possibilità dei licenziamenti “ad nutum” nelle imprese sotto i 15 dipendenti e si introduce sia l’obbligo del giustificato motivo che la tutela risarcitoria in mancanza dello stesso. La reintegra obbligatoria continua ad applicarsi alle imprese con più di 15 dipendenti.
Il quadro complessivo che emerge in questa fase oltremodo complessa e ricca di modifiche legislative, è a mio parere, un quadro di difficile equilibrio, che riesce a tenere insieme mutate esigenze delle imprese con tutele del lavoro usando la norma spesso come principio e lasciando alla contrattazione la definizione di merito.

3) Terza Fase – dal 2001 ad oggi

L’ultimo decennio segna la rottura progressiva di tale equilibrio. Si parte da un presupposto astratto, nonché opposto a quello costituzionale, di una presunta parità all’interno del rapporto di lavoro. Infatti il lavoratore non è bisognoso né di tutele normative né di forti regolamentazioni contrattuali. Si dichiara, nel contempo, la necessità di spostare l’asse delle tutele dal lavoro al mercato del lavoro: in realtà la produzione normativa è un continuo deregolamentare le prime, senza alcun intervento organico sulle seconde, fatta eccezione per la rivalutazione della durata e dell’entità della disoccupazione oggetto di accordo con il protocollo del 23 luglio 2007, poi legge n. 247. Tra gli interventi legislativi più importanti meritano sicuramente di essere ricordati; D.lgs n. 368/2001, con il quale si passa dal sistema delle causali individuate dalla legge e dalla contrattazione al c.d. causalone. Così facendo il diritto di precedenza non è riconosciuto in via automatica dalla legge ma previsto come possibile dalla contrattazione collettiva e si sottraggono tipologie di contratto a termine al calcolo di percentuale massima di utilizzo. Si punta, in tal modo, ad avviare un’indebita parificazione fra lavoro a tempo indeterminato (considerato come normale forma di impiego dalla Direttiva europea n. 99/70) e tempo determinato (di carattere straordinario). La legge 30/2003 e il d.lgs 276/2003 rappresentano una controriforma dell’assetto lavoristico, basata su molteplici aspetti: la moltiplicazione delle tipologie di accesso, la deregolamentazione di tipologie già normate, depotenziamento dell’autonomia collettiva, chiamata ad intervenire su aspetti già regolati dalla legge o ad essere sostituita dalla stessa, l’eliminazione della gerarchia contrattuale (ogni livello contrattuale è abilitato a intervenire sugli stessi ambiti della normativa), l’uso della certificazione per imbrigliare il possibile contenzioso. Accanto a questi aspetti, si interviene sul sistema dei servizi per l’impiego prevedendo un aumento dei soggetti privati autorizzati a ruolo di mediazione tra domanda e offerta, con il risultato di disincentivare forme di governo del mercato del lavoro e di alimentare, di converso, modalità prive di qualsiasi elemento di controllo e di sistema. Infine meritano di essere citate la legge n. 124/2004, con cui i servizi ispettivi hanno un ruolo non più solo di controllo, ma anche di consulenza dell’impresa e di conciliazione e la legge n. 133/08 con la quale si smantellano pressoché tutti gli interventi previsti dalla legge 247/07 e nel contempo si consente l’uso del contratto a termine per attività ordinaria d’impresa, dopo aver fatto analoga operazione sulla somministrazione con la legge 30/2003; si rafforza la tendenza del legislatore alla deregolamentazione dei rapporti di lavoro. Dall’insieme di questi provvedimenti emerge un quadro in cui tende a scomparire la tutela costituzionale del lavoro. Rispetto ai problemi connessi alla globalizzazione si preferisce soppiantare un sistema di bilanciamento e composizione degli interessi alimentando il ricorso alla riduzione dei costi, al dumping contrattuale tra le tipologie, determinando un passaggio inevitabile, sempre più accentuato nel tempo, dalla flessibilità regolamentata alla precarietà come strumento improprio di concorrenza. Per quanto riguarda invece la legislazione sul mercato del lavoro nella legislatura in corso possiamo così schematizzare:
1) Decreto Legge n. 97/08 (convertito in legge n. 129/08)
• Appalti (art. 3 comma 8): sono cancellate le norme previste dalla legge n.
248/08 relative agli strumenti di controllo e verifica del principio di responsabilità
in solido tra committente e appaltatore nei confronti del lavoratore. Le norme cancellate erano finalizzate a garantire la trasparenza contributiva e la regolarità del comportamento dell’impresa appaltatrice.
2) Decreto legge n. 112/08 (convertito in Legge n. 133/08)
Con questa legge si riprende l’opera di deregolazione dei rapporti di lavoro. In particolare:
• Contratti a termine (art. 21): Il lavoro a termine è reso possibile “a fronte di ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo, sostitutivo, anche se riferibili all’ordinaria attività del datore di lavoro”, come già previsto per la somministrazione. Il limite temporale dei 36 mesi (comprensivo di proroghe e rinnovi) al termine dei quali scatta la trasformazione del contratto a tempo indeterminato, salvo una sola nuova sottoscrizione di rapporto a termine da siglare presso la DPL con l’assistenza per il lavoratore di un rappresentante sindacale, può essere derogato dalla contrattazione collettiva a tutti i livelli: nazionale, territoriale e aziendale. È ugualmente rimessa alla contrattazione collettiva a tutti i livelli la possibilità di derogare il diritto di precedenza, in caso di assunzioni a tempo indeterminato, dei lavoratori che abbiano prestato attività per lavorativa per un periodo superiore a 6 mesi nella stessa azienda.
• Apprendistato professionalizzante (art. 23): si escludono le Regioni dalla titolarità sulla formazione dell’apprendista, se svolta interamente nell’impresa, e si omettono le regole per rendere certa e verificabile la formazione nelle imprese. Viene eliminata la durata minima di due anni. Per quanto riguarda l’apprendistato di formazione istruzione la norma prevede la possibilità di svolgere i dottorati di ricerca usufruendo di questo rapporto di lavoro.
• Orario di lavoro (art. 41): si interviene di nuovo sull’orario di lavoro allungandolo nei fatti e rendendo possibili ulteriori peggioramenti a livello di territorio o di impresa. Il diritto al riposo ogni sette giorni viene portato a una durata quindicinale, in contrasto con quanto previsto all’articolo 36 della Costituzione (riposo settimanale).
• Lavoro accessorio occasionale (art. 22): si inizia l’opera di estensione dell’utilizzo dei vouchers, reso possibile per nuovi settori (attività agricole stagionali) e nuovi soggetti (giovani sotto i 25 anni iscritti all’università o ad altro istituto scolastico che svolgano prestazioni nel periodo delle vacanze).
• Lavoro a chiamata (art. 39 comma 11): abolito dal precedente Governo (tranne che per i settori del turismo e dello spettacolo), viene ripristinato integralmente.
• Libro unico del lavoro (art. 39) vengono soppressi il libro matricola e il libro paga sostituiti da un libro unico del lavoro. In tal modo di indebolisce la possibilità degli ispettori di esercitare un’efficace funzione di controllo e si rendono più difficili le ispezioni.
• Dimissioni volontarie (art. 39 comma 10 lett. l): è abrogata la legge n. 188/07 che rappresentava un utile strumento per combattere meglio e con più efficacia la pratica delle c.d. dimissioni in bianco.
• Pubblico impiego: sono previsti i primi tagli al settore con conseguente riduzione e contenimento delle assunzioni che ha ricadute fortissime sui precari della p.a., per molti dei quali infatti le procedure di stabilizzazione si sono interrotte o bloccate. In tal modo si interrompono i processi di stabilizzazione avviati dal precedente governo con le leggi finanziare del 2007 e del 2008.
3) Direttiva Ministero del Lavoro 18 settembre 2008
Ispezioni e contratti a progetto: il 18 settembre 2008 il Ministro del Lavoro ha emanato una Direttiva in merito all’attività ispettiva dopo il varo della legge 133/08. La direttiva è intervenuta sulle modalità delle verifiche ispettive riguardo alle collaborazioni a progetto. In particolare, si consiglia agli ispettori di procedere alla valutazione della corretta qualificazione del rapporto di lavoro, tenendo conto dei contenuti espressi e precisati nelle circolari n. 1/2004 e n. 17/2006 ed allo stesso tempo invita i servizi ispettivi a non tenere più conto “della elencazione di attività e delle preclusioni contenute nella circolare n. 4 del 2008 (circolare Damiano), da ritenersi complessivamente non coerenti con l’impianto e le finalità” della legge 30. Inoltre, la direttiva da largo spazio all’uso della certificazione dei contratti, sottolineando la necessità di concentrare le ispezioni sulle collaborazioni non certificate.
4) Nota Ministero del Lavoro del 3 dicembre 2008
Collaborazioni a progetto e call centers: riprendendo le indicazioni della Direttiva del 18 settembre Il Ministero del Lavoro ha emanato la nota del 3 dicembre 2008. Il Ministero ha affermato che non costituiscono prova di subordinazione una serie di requisiti già acquisiti dalla giurisprudenza in merito all’attività out bound nei call center: la coincidenza del progetto con il core business dell’azienda, l’utilizzo esclusivo di mezzi del committente, l’utilizzo di sistemi di chiamata in automatico, lo svolgimento della prestazione all’interno di una struttura del committente, l’impegno a corrispondere un compenso relativo alle vendite all’interno di una campagna commerciale, le istruzioni fornite al collaboratore.
5) Decreto legge n. 185/08 (convertito in legge n. 2/09)
A fronte della grave crisi economica, il Governo ha varato alcune misure relative all’accesso agli ammortizzatori sociali e al sostegno al reddito di alcune categorie di lavoratori in precedenza esclusi. In particolare si prevede:
• Collaboratori a progetto (art. 19 comma 2): si introduce, in via sperimentale nel triennio 2009-2011, una indennità “una tantum” (inizialmente pari al 10% del reddito, poi a seguito di più interventi legislativi innalzata al 20% per l’anno 2009 e al 30% per i successivi 2010 e 2011) in favore solamente dei collaboratori a progetto iscritti in via esclusiva alla gestione separata dell’Inps. Il sussidio è riconosciuto solo in caso di fine lavoro per i collaboratori che: operino in regime di monocommittenza, abbiano conseguito nell’anno precedente un reddito superiore a 5.000 euro e non superiore a 20.000, abbiano almeno tre mensilità accreditate nella Gestione Separata Inps nell’anno precedente ed una in quello in corso, risultino senza contratto di lavoro da almeno due mesi. La somma riconosciuta non può comunque essere superiore a 4.000 euro. La norma si è mostrata da subito inadeguata sia per l’esclusione delle altre forme della Gestione separata che per i criteri eccessivamente restrittivi richiesti ai collaboratori. Infatti, nell’anno 2009 i beneficiari dell’intervento, secondo i dati forniti dall’Inps, sono stati soltanto 1.457 a fronte delle 10.144 domande pervenute.
• Lavoratori in somministrazione (art. 19 comma 1): inizialmente la legge prevedeva che i lavoratori temporaneamente sospesi per crisi avevano diritto, se in possesso dei requisiti, alla disoccupazione ordinaria o a quella a requisiti ridotti per un massimo di 90 giorni nell’anno solare. L’erogazione dell’indennità veniva però subordinata all’intervento integrativo da parte degli Enti Bilaterali pari almeno al 20% dell’indennità stessa. La CGIL ha considerato tale norma discriminante e incostituzionale poiché l’accesso ad un beneficio pubblico, infatti, non può essere subordinato all’erogazione di tipo privato, considerato anche la presenza di aziende che non aderiscono alla bilateralità e i cui lavoratori sarebbero stati esclusi dal possibile utilizzo degli ammortizzatori sociali. La disposizione è stata successivamente modificata prevedendo che, in mancanza dell’intervento integrativo degli enti bilaterali, l’accesso diretto agli ammortizzatori in deroga.
7) Decreto Legislativo n. 106/09 (Modifiche Testo Unico in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro). Sono apportate modifiche negative al Testo Unico in materia di salute e sicurezza. In sintesi e per quanto ci riguarda più direttamente, il provvedimento del Governo interviene su tre principali strumenti di tutela preventiva ed assicurativa di cui dispone il singolo lavoratore:
• l’abrogazione del divieto di visita pre-assuntiva da parte del medico di fiducia dell’impresa;
• cartella sanitaria: Le modifiche operate dal correttivo aprono alcuni problemi:
1) un problema di privacy del lavoratore perché alla cessazione del rapporto di lavoro la cartella viene consegnata in copia e non in originale. L’originale rimane al datore di lavoro che la deve conservare per almeno dieci anni.
2) Il medico competente non ha più l’obbligo di recuperare dall’ISPESL (istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro) la documentazione sanitaria del lavoratore derivante da precedenti attività lavorative presso altre aziende, così come non ha più l’obbligo di inviare sempre all’ISPELS la cartella sanitaria e di rischio alla cessazione del rapporto di lavoro. La conseguenza di tutto ciò è che il lavoratore, in caso di bisogno, non potrà più semplicemente richiedere all’ISPELS anche attraverso il proprio medico copia della cartella sanitaria, ma sarà costretto a girovagare per tutte le aziende presso cui ha prestato la propria attività per recuperare la documentazione originale. Tutto ciò ha una particolare incidenza sui lavoratori in somministrazione, a causa della loro discontinuità lavorativa.
8) Legge n. 191/09 (Finanziaria 2010)
Sono diverse le norme in materia di lavoro. Per quanto ci riguarda più direttamente:
• Collaboratori a progetto: indennità una tantum (art. 2 comma 130): l’importo viene innalzato al 30% ma permangono i requisiti restrittivi per l’accesso (cfr dl 185); indennità disoccupazione a requisiti normali(art. 2 comma 131): in via sperimentale, per l’anno 2010, si prevede che ai fini del perfezionamento del requisito contributivo per l’ottenimento dell’indennità (52 settimane nel biennio precedente) si computino anche i periodi svolti nel biennio precedente in via esclusiva sotto forma di collaborazione coordinata e continuativa, anche a progetto, nella misura massima di tredici settimane. Per quanto riguarda i lavoratori in mobilità le norme previste per il contratto a termine sono estese alla somministrazione. La somministrazione è ammessa per lavoratori in mobilità per una durata non superiore a dodici mesi. In questi casi: non si applicano sia le causali in caso di contratto a termine che i limiti di comparto per lo staff leasing per l’assunzione del lavoratore, né i limiti quantitativi definiti dalla contrattazione collettiva; la quota di contribuzione a carico del datore di lavoro è pari a quella prevista per gli apprendisti dalla legge 19 gennaio 1955.
Ora il mercato del lavoro richiede un aggiornamento con i tempi e le necessità della società moderna e di un economia ormai globalizzata. Aspettando le riforme strutturali annunciate dal governo Renzi, aspettando la volta buona.

OSPECA
MICHELE FASCETTI